137期法律專欄:農會信用部之發展-以農業金融法為中心

長盟法律事務所 實習律師 薛任智 撰

 

一、農會信用部成立之目的與功能
依據農會法第一條:「農會以保障農民權益,提高農民知識技能,促進農業現代化,增加生產收益,改善農民生活,發展農村經濟為宗旨。」而農會之任務依同法第四條第一項第十一款包含「會員金融事業」。又依同法第五條農會辦理會員金融事業,應設立信用部,因此農會信用部主要任務即在辦理會員金融事業。
台灣地區當年藉由「以農業培養工業」之手段,奠定了經濟成長之穩固基礎,而農業發展主要立基之一即在提供農業發展所需之融通資金管道,則農會信用部因此而成立。一般銀行之經營,大體以追求利潤為主要目的,而農會信用部卻又兼負發展農業金融的公益性色彩,屬於特種金融,因此無論在運作上、管理上皆發展出不同於一般金融機構的機制,但也引發相較於一般金融機構更為複雜之問題。

二、農會信用部面臨之困境與流弊
1、主管機關疊床架屋
農會之主管機關依農會法第三條在中央為行政院農業委員會、在直轄市為直轄市政府、在縣(市)為縣(市)政府。而農會信用部因性質上屬於金融機構之一,則又由負責銀行業務管理之財政部主管,則在主管機關上形成疊床架屋之現象,特別是農委會、直轄市政府及縣(市)政府是否具有金融專業人才?頗令人懷疑。而在主管機關上又分由中央與地方分治,此舉與一般金融機構管理一律由中央負責之機制大庭相逕,故而還原到基本面之問題,還是在於專業性與一致性的考量。
2、法律定位模糊不清
農會信用部為農會中之一部門,但就其性質、業務乃至財務上皆有獨立之色彩(農會法第三十九條、第四十七條),甚至就功能上亦非如農會其他部門般如此單純,但因現行農會信用部之法律定位,農會總幹事就農會之重大業務及人事皆具有決策權,信用部主任亦受其指揮,以往每每總幹事改選,皆引起暴力、黑道介入,即知農會總幹事權限之大,兩信用部積陳已久之逾放款,也往往與總幹事有難以釐清之關聯,因此信用部是否應由農會中獨立為一法人,即成為長期以來爭論之焦點。
3、經營能力受到侷限
以往農會信用部成立時,資本偏低,又其業務範圍相較一般銀行為小,因此競爭力大受影響,又以分佈範圍觀之,一般銀行大多集中於都市,而信用部散佈於鄉村,因此就吸納資金之能力亦與不如銀行,則在財務上、經營上之窘迫,不言而喻。
4、監理機制繁複無效率
以往農業信用部之金融監理,財政部依「農會信用部管理辦法」授權中央銀行辦理,而中央銀行因人力不足又委託合作金庫實施,其後中央存款保險公司成立,又受託辦理封信用部之檢查,但業務輔導及資金融通卻另由其他行庫負責,如此複雜之監理機制,不但徒增行政成本,最重要者還是在於各機關各有所本,立場上之對立、處理時效之喪失,形成嚴重之弊病。而就中央存款保險公司之監理手段觀之,亦僅限於報請財政部處理、警告、限期改正或終止要保資格等手段,則在監理措施上似與監理權限上有不相符合之處,亦削弱了監理之效率。
5、銀行法適用上之疑義
依據銀行法第一三九條之規定,其他金融機構除各該法律另有規定外,應適用本法。農會信用部屬於「其他金融機構」當無疑義,然信用部是否適用銀行法卻是長久以來之爭議。因規範農會信用部之法令在舊法時代僅有農會法與農會信用部管理辦法,而後者為行政命令,故規範作用受到相當之限制,因此,似應適用銀行法,然銀行法中關於對財務惡化金融機構之接管、概括承受之機制、最低資本額及資本適足率之要求…等規定是否可一體適用於信用部?對於農會信用部兼負發展農業金融的公益性色彩是否應併予以考量?特別是銀行體制以股份有限公司為中心,此與屬於合作組織之農會信用部是否適合作相同之處理?上述等問題再再均顯示出適用上之爭議。

三、農業金融法中對於農會信用部之改革
1、主管機關
依照農業金融法第五條,農會信用部之主管機關,在中央為行政院農業委員會、在直轄市為直轄市政府、在縣(市)為縣(市)政府。而依同法第七條,農業金融機構之監理業務,中央主管機關應委託金融監理機關或金融檢查機構辦理。
故此,新法就以往之監理二元化並無重大改變,反而確認農委會及地方政府主管機關之地位。
2、成立全國農業金庫
依據農業金融法第三條,全國農業金庫由各級農、漁會本於合作之理念發起設立。而全國農業金庫之任務在於輔導信用部業務發展,辦理農、林、漁、牧融資及穩定農業金融(第四條)。其成立之資本總額不低於新臺幣二百億元(第十一條)。擔任全國農業金庫發起人之各級農、漁會除信用部淨值為負數者外,其出資額以不低於各該農、漁會淨值百分之十為原則(第十三條),又政府為全國農業金庫發起人時,其成立初期之出資額定為該金庫資本總額百分之四十九,並於該金庫成立滿三年後逐年降低政府出資比例至百分之二十以下(第十五條)。至於全國農業金庫經營之業務項目包括銀行法第七一條斯規定之業務外,尚有其他特殊業務(第二二條),同時全國農業金庫對於信用部應負責辦理收受轉存款、資金融通、業務財務之輔導查核以及金融評估及續效評鑑(第二三條)。信用部辦理一定金額以上之授信案件,應報經全國農業金庫同意後辦理或移由全國農業金庫辦理(第三二條)。
因此全國農業金庫之成立不但能擴大農業金融單位之業務範圍,提升其競爭力,同時亦負起監督信用部運作之功能。
3、信用部相關作業細則之訂立
依據農業金融法之規定,主管機關應就信用部與其分部之設立許可、廢止許可、停辦、復業與整頓、設備與人員設置標準及各項風險控制比率等管理事項、信用部應建立內部控制及稽核制度之實施辦法、信用部對資產品質之評估、損失準備之提列、逾期放款催收款之清理及呆帳轉銷之內部處埋制度及程序、信用部對贊助會員及非會員授信及其限額之標準(第二八條)、主任應具備之資格條件準則、前項聘任及解任之辦法(第二九條)、信用部應維持淨值占風險性資產之一定比率(第三四條)。
此等為數不少之授權規定,賦予主管機關規制之權限,亦就以往農會法、農會信用部管理辦法規定簡陋加以改善,而此等行政命令系由中央主管機關(農委會)加以訂定。
4、銀行法之準用
依照農業金融法第三三條,得準用「部分」銀行法之規定,諸如特定人放款之限制(銀行法第三二至三三條之五)、對於信用部違反法令、有礙健全經營之虞之處分、勒令停業、限期清理、派員接管或監管、與他金融機構合併或讓與營業之規定(銀行法第六一條之一至第六二條之四、第六二條之九)。
依據上述規定,農業金融法已引進銀行法中新增之金融機構監理手段,藉以強化監理之效能。
5、對於經營不善信用部之處理
對於業務經營不善,累積虧損超過信用部上年度決算淨值三分之一,或逾放比率超過百分之十五之信用部,以先輔導再合併之管制手段,對於信用部、淨值為負數者,則在行政院金融重建基金於存續期間彌補信用部缺口後再合併(第三六條)。對於信用部因業務或財務狀況顯著惡化,不能支付其債務或有損及存款人利益之虞時,先停止相關人員之職權後再指派適當人員行使職權(第三七條)。
同時就以往相關人員對於信用部造成危害之情形加以刑罰化(第四章罰則)。而在舊法時代委託中央存款保險股份有限公司處理之信用部,於本法施行九個月之後,由中央主管機關或其委託機構處理之(第六十條)。
6、擴大信用部之業務範圍
依據農業金融法第三一條,信用部以後可對於非會員收受存款及辦理放款,而且可以代理鄉鎮(市)公庫的業務並受託全國農業金庫委託業務。因此信用部從此擺脫專為會員服務之角色,亦能強化其經營能力,拓展日漸萎縮之業務量。

四、農業金融法規定之檢討與建議
1、監理二元化之不當
農委會雖然依農業金融法對於信用部的許可、風險控管比率、內部控制、內部稽核、逾放清理、呆帳轉銷及信用部主任的資格與聘任等重要事項,有訂定管理辦法之權,但監理業務則由其他機關負責,此舉使信用部之監理繼續維持原來之監理二元化之路線,而這種分裂式的管理很容易引發爭議,甚至是各行政機關的相互制肘,在民國84年9月,中壢市農會信用部爆發擠兌之後,內政部長和財政部長即為責任誰屬問題曾在媒體公開叫陣之亂象,因此似應改由財政部擔任主管機關方能收事權統一之效,而農委會則應就發展農業之特定事項作為目的事業主管機關。
2、全國農業金庫之隱憂
農業金融法中新設之金融機構即為全國農業金庫,在過去常有就現行之三家農業輔導銀行(農銀、土銀、合庫)轉型,抑或新設立全國農業金庫的路線之爭,而就農業金融法採行後衍生之問題為資金來源,因為全國農漁會淨值必須在1020億以上,才可能湊齊成立全國農業金庫所必須的資本額102億。則國內14家金控公司淨值超過1000億元的家數寥寥可數,全國農漁會的淨值怎堪比擬。因此是否須政府以其他方式(如現物出資)補足該資金缺口,方能達成此一艱鉅之任務?而以現行之三家農業輔導銀行轉型是否為更好之對策?而經營團隊以及經營策略等問題亦亟待解決。
3、本法與銀行法、金融機構合併法之競合問題
依農業金融法之規定,主管機關對於不同情況之信用部得分別採行先輔導再合併、彌補信用部缺口後再合併以及先停止相關人員之職權後再指派適當人員行使職權之監理手段,而準用銀行法之規定後得採取勒令停業、派員監管、接管、委託存保公司或其他銀行經營、命令概括承受或與其他銀行合併之措施,而依金融機構合併法第十三條又得於停止相關人員之職權後,再指派適當人員行使,始將信用部讓與銀行。則各法規定皆有顯著之不同,應如何適用?按農業金融法第十條似應先適用本法,而就末規定之部分再適用銀行法及金融機構合併法,但就監理手段之完整性觀之,又似宜以銀行法為優先,因此由主管機關依情況具體適用合乎個案之手段較為妥當。
4、罰則適用之疑義
農業金融法第四章罰則中對於信用部負責人之行為多有所規定,但何人為信用部負責人?依農業金融法並未準用銀行法第十八條及施行細則第三條,則負責人之認定勢必落入司法機關之權限,則如此是否有違反罪刑法定之嫌?增設準用條文或授權主管機關制定行政命令方能符合上述之原則。

五、結論
站在防弊之角度,農業金融法確實就以往農會信用部之問題提供相當多的解決機制,但是農業金融之整體架構卻與以往並無不同,在反觀美日農業金融體制已現代化之情況下,我國陳舊的農業金融體制是否能因應金融全球化後多元化競爭之環境?著實令人疑竇,因此,農業金融法僅能認為是農業金融改革的開端,同時兼顧促進農業與健全金融之目標仍是日後繼續發展之方向。